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一、案由：三亚市农村土地承包经营权抵押贷款业务尚未实现零突破

2019年1月1日起，农村土地承包经营权抵押（以下简称农地抵押）贷款业务已经具备了全面推广的条件。调查显示，由于农地抵押登记部门机制建设尚不健全、政策知晓度较低等原因，三亚农地抵押贷款业务尚未实现零突破，主要体现在以下几方面：

（一）农地抵押登记部门机制建设尚不健全。

一是缺乏农地抵押登记操作细则。根据《土地承包法》规定，未办理抵押物登记的，不得对抗善意第三人[合同双方当事人以外的人称为第三人，不能对抗第三人是指不能以双方签订的合同约定损害第三人的合法权利，合同双方当事人的约定对第三人不生效力。]。因此，农地抵押登记是对贷款产生风险后，银行机构合法处置抵押物实现抵押权的保障。根据《不动产登记暂行条例》规定，三亚市农地抵押登记仍在市农业农村局办理[《不动产登记暂行条例》第六章第三十三条规定：不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。]，因缺乏操作细则等原因，暂无法办理登记，制约了农地抵押贷款业务开展。二是不动产登记机构尚未实现统一。《不动产登记暂行条例》[《不动产登记暂行条例》由国务院于2014年11月24日发布，自2015年3月1日起施行。]明确将统一登记机构写入其中，在国家层面上确定了不动产统一登记的指导和监督机关为国土资源部，并要求县级以上地方人民政府确定一个部门负责本行政区域不动产登记工作，但三亚尚未完成不动产登记职能整合工作。

（二）政策知晓度较低。

农村土地承包法已明确规定，2019年起，土地经营权可向金融机构融资担保，但部分从事农业生产经营活动的涉农主体不了解或者不熟悉相关政策，导致用农地申请抵押贷款不积极，截至2021年9月末，全省农地抵押贷款余额占涉农贷款余额比重仅为0.2%。

（三）三亚市场主体对农地抵押贷款需求凸显但该业务尚未实现零突破。

据调查，三亚部分企业对农地抵押贷款业务提出需求，如，华兆（海南）农旅有限公司在抱前村租用的30多亩农地，虽然尚未完成办证环节，但该公司已经在向银行机构咨询农地抵押贷款业务。远洋集团下属三家子公司分别收到三亚市发放的3张共计约360亩农村土地经营权流转登记证，企业项目负责人表示下一步希望使用证书进行融资。三亚农商行已批三亚奥林匹克投资有限公司1500万元贷款额度，抵押方式为“农地抵押+不动产抵押”，需办理农地抵押登记，才能签订合同放款，但由于无法办理农地抵押登记，该公司已使用不动产抵押方式融资。截至目前，三亚农地抵押贷款业务尚未实现零突破。

二、案据：开展农地抵押贷款业务是解决我市涉农主体融资难题，带动农村土地资产有效流转，助力推动乡村振兴发展的有效途径

国内有不少地方在开展农地抵押贷款工作做了探索：一是出台制度方案。朔州市出台农村承包土地经营权抵押贷款管理办法（试行），苍南县出台农村流转土地经营权登记细则。二是产权交易中心成立较早且功能较广。成都农村产权交易所成立于2008年，其业务范围包括土地经营的经营权交易、投融资服务和资产处置。江苏省农村产权交易信息服务平台可开展在线交易、抵押融资等业务。三是统一不动产登记机构。北京市不动产登记职能整合已在2015年完成，由国土部门统一承担土地、房屋、林地、农地等不动产登记职责。四是创新信贷产品。晋江市农业农村局和晋江农商银行联合创新推出农地抵押贷款“农田贷”；滨州建设银行推出农地抵押贷款产品“齐鲁惠农贷”。五是建立风险补偿机制。曲沃县由县财政拨付100万元资金作为农地抵押贷款的风险补偿基金，当借款人违约风险发生时，风险由政府风险基金和主办银行分别承担20%和80%；武城县政府出资1000万元设立农地抵押贷款风险补偿金。六是探索抵押物风险处置机制。富锦市成立黑龙江省首家“农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会”；大庆市法院、人民银行、金融机构共同探索出催告催收、贷款重组、协议转让、法院起诉、资产置换五种风险处置模式，破解抵押物处置难题。

三、解决问题的方案：加快推进整合不动产登记职责和机构，制定配套制度，建立风险缓释及补偿机制，加大政策宣传力度

一是建议市资规局加快推进整合不动产登记职责和机构。尽快将不动产登记的申请、受理、审核、登簿、发证等属于不动产登记完整的职责统一到一个部门，确保不动产登记职责的完整性。二是建议市农业农村局、中国人民银行三亚市中心支行、三亚银保监分局等部门制定配套制度。在不动产登记机构统一之前，市农业农村局牵头制定出台农村土地承包经营权抵押管理办法等配套制度或规范登记流程，中国人民银行三亚市中心支行、三亚银保监分局配合制定抵押贷款管理办法，建立健全工作机制，推动开展农地抵押贷款业务。三是建议市财政局、市农业农村局、市金融发展局、三亚银保监分局等部门建立风险缓释及补偿机制。建议采取贷款贴息、将农地抵押贷款纳入到已有的“政银保”风险保障专项资金中等措施，建立农地抵押贷款风险缓释及补偿机制；建议保险机构引入农地抵押贷款保险、农业自然灾害保险等险种，提升涉农主体投保意识，降低农地抵押贷款风险。四是建议银行机构加大政策宣传力度。充分运用微信公众号、报刊等媒体，做好农地抵押贷款业务的政策宣传和解读工作，提高涉农主体对农地抵押贷款的知晓度，引导涉农主体主动运用农地开展抵押贷款。